Honorários advocatícios em casos de improbidade administrativa

Por que os honorários na improbidade administrativa deixaram de seguir a regra geral do CPC

A advocacia que atua em ações de improbidade administrativa convive com uma pergunta de impacto financeiro direto: quem paga os honorários ao final do processo.

Por muito tempo, a resposta foi construída quase só pela jurisprudência, com forte apoio nas regras gerais do Código de Processo Civil.

Esse cenário mudou de forma estrutural com a Lei nº 14.230/2021, que reformou a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) e inseriu uma disciplina própria de custas, despesas e honorários.

Compreender o tema hoje exige separar três regimes que costumam ser confundidos: a sucumbência genérica do Código de Processo Civil, a lógica protetiva do microssistema da tutela coletiva e a regra específica do art. 23-B da Lei de Improbidade.

O que mudou com a Lei 14.230/2021: o art. 23-B da LIA

A reforma de 2021 deslocou a ação de improbidade para o terreno do direito administrativo sancionador, aproximando-a das garantias típicas do processo punitivo.

Nesse movimento, o legislador deixou de remeter a matéria de honorários ao regramento genérico e passou a discipliná-la diretamente no texto da Lei nº 8.429/1992.

A regra está no art. 23-B, incluído pela Lei nº 14.230/2021:

Art. 23-B. Nas ações e nos acordos regidos por esta Lei, não haverá adiantamento de custas, de preparo, de emolumentos, de honorários periciais e de quaisquer outras despesas.

§ 1º No caso de procedência da ação, as custas e as demais despesas processuais serão pagas ao final.

§ 2º Haverá condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência da ação de improbidade se comprovada má-fé.

O dispositivo traz três comandos distintos, que precisam ser lidos em conjunto.

O caput afasta o adiantamento de custas, preparo, emolumentos e honorários periciais ao longo da tramitação.

O § 1º determina que, julgada procedente a ação, as custas e despesas serão suportadas ao final pela parte vencida.

O § 2º condiciona a condenação em honorários de sucumbência, na hipótese de improcedência, à comprovação de má-fé.

A lógica do microssistema de tutela coletiva e o princípio da simetria

A escolha legislativa não foi isolada, mas reflexo da inserção da ação de improbidade no microssistema de tutela coletiva.

Esse microssistema reúne instrumentos como a ação civil pública e a ação popular, todos voltados à proteção do patrimônio público e de direitos transindividuais.

O parâmetro histórico é o art. 18 da Lei nº 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública):

Art. 18. Nas ações de que trata esta Lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais.

A racionalidade é a do princípio da simetria: quem não recebe honorários em caso de vitória também não deve ser onerado por eles em caso de derrota.

A finalidade declarada é não desestimular a propositura de ações de defesa da probidade pelo receio do risco sucumbencial.

Vale registrar que a legitimidade ativa não é exclusiva do Ministério Público.

No julgamento das ADIs 7042 e 7043, o Supremo Tribunal Federal afastou a leitura de exclusividade do Parquet e manteve a legitimidade concorrente das pessoas jurídicas lesadas.

Como esses autores já gozam de isenções legais próprias, a regra do art. 23-B reforça, e não cria, o tratamento diferenciado da matéria.

A má-fé como chave da sucumbência e o impacto na advocacia de defesa

Para o advogado que defende gestores públicos e empresas contratadas pela Administração, o § 2º do art. 23-B impõe uma constatação incômoda.

Mesmo diante de uma sentença de improcedência, a condenação do autor em honorários depende de prova efetiva de má-fé.

A má-fé não se presume e não decorre do simples insucesso da ação, exigindo demonstração concreta de conduta abusiva ou temerária.

Essa diretriz tem sido aplicada de forma consistente pelo Superior Tribunal de Justiça e por Tribunais Regionais Federais e de Justiça.

O resultado prático é direto: o réu vitorioso, em regra, não obtém honorários de sucumbência do Ministério Público ou do ente público autor.

É preciso distinguir, aqui, os honorários de sucumbência dos honorários contratuais.

A regra do art. 23-B trata da sucumbência, e não interfere no que a banca ajusta com o próprio cliente por contrato.

Por isso, o contrato de honorários advocatícios passa a ser a principal — e muitas vezes a única — fonte de remuneração segura da defesa nessas demandas.

Há, ainda, controvérsia relevante sobre o alcance do caput do art. 23-B.

Algumas câmaras de tribunais estaduais chegaram a restringir a isenção do adiantamento de despesas apenas ao polo ativo da ação.

Esse entendimento é criticado porque o texto legal não distingue autor e réu, referindo-se genericamente às ações e aos acordos regidos pela lei.

A definição desse ponto influencia diretamente o custo processual suportado pela defesa ao longo do processo.

Atualizações jurisprudenciais relevantes

O regime de honorários convive com debates ainda em curso sobre a própria reforma de 2021.

No Tema 1199 da repercussão geral (ARE 843989), o STF assentou a exigência do dolo para a configuração do ato de improbidade e definiu a aplicação intertemporal da nova lei.

Esse precedente consolidou a natureza sancionadora da ação, base teórica que sustenta o tratamento protetivo da sucumbência.

Na ADI 7236, ajuizada pela Conamp, o Supremo analisa a constitucionalidade de diversos dispositivos alterados pela Lei nº 14.230/2021.

Até o fechamento desta publicação, o art. 23-B não foi declarado inconstitucional, permanecendo em vigor e sendo aplicado pelos tribunais.

A recomendação técnica é acompanhar o desfecho desse julgamento, que ainda pode redefinir pontos sensíveis do microssistema.

No plano infraconstitucional, o STJ tem reiterado que a condenação em honorários, na improcedência, pressupõe má-fé devidamente fundamentada.

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Conclusão

A disciplina dos honorários na ação de improbidade administrativa não pode mais ser extraída apenas das regras gerais do Código de Processo Civil.

O art. 23-B da Lei nº 8.429/1992 fixou um regime próprio, em que a isenção é a regra e a sucumbência contra o autor é exceção condicionada à má-fé.

Para a banca de defesa, isso significa reforçar o peso do contrato de honorários e dominar o alcance exato do dispositivo.

Para quem atua na promoção dessas ações, significa reconhecer a proteção legal à legitimação ativa, sem confundi-la com imunidade absoluta.

Em um tema marcado por reforma recente e por julgamentos ainda em aberto no Supremo, a vantagem competitiva está com o advogado que acompanha a evolução normativa e jurisprudencial em tempo real.