Atos Administrativos

Atos administrativos são os instrumentos pelos quais a Administração Pública exerce o poder de gerir o patrimônio público e de se relacionar com terceiros – sejam servidores, cidadãos, empresas ou outros entes estatais.

Diferentemente dos atos normativos, que criam regras gerais e abstratas (como as leis), os atos administrativos têm caráter executivo: destinam-se a efetivar a vontade do Poder Público e a concretizar políticas e serviços.

Presentes no cotidiano de todas as pessoas, os atos administrativos costumam ser alvo de disputas judiciais.

Por isso, é crucial ao advogado compreender sua natureza jurídica e dominar os meios de combate a eventual ilegalidade, garantindo a proteção dos direitos dos clientes.

Neste artigo, vamos examinar em detalhes o ato administrativo como ato jurídico de direito público, suas características essenciais e os caminhos para questioná-lo judicialmente quando praticado irregularmente ou excedendo seus limites legais.

O que são atos administrativos?

Os atos administrativos consistem em declarações unilaterais de vontade da Administração Pública emitidas no curso da gestão pública.

Em outras palavras, são as formas pelas quais a manifestação de vontade do Poder Público se exterioriza, produzindo efeitos jurídicos imediatos.

Características principais:

• Abrangência de temas: abrangem matérias tão diversas quanto servidores, contratos, tributos, licitações, concursos públicos, entre outros.

• Finalidade executória: diferem dos atos normativos, pois visam implementar decisões específicas da Administração, não elaborar normas gerais.

• Efeitos externos e internos: regulam o funcionamento da máquina administrativa e vinculam tanto os próprios órgãos quanto os administrados.

• Amplitude institucional: ainda que mais frequentes no Poder Executivo, também surgem no Poder Legislativo e no Poder Judiciário sempre que esses órgãos praticam atos no exercício de funções administrativas.

Por meio dos atos administrativos, a Administração Pública traduz sua vontade, impõe deveres e concede direitos, atuando de forma célere e eficaz sem depender de ordem judicial para cada decisão.

Conhecer seus requisitos, limitações e vícios (motivo, objeto, forma e competência) é fundamental para assegurar sua legalidade, preservar o mérito administrativo e proteger administrados de eventuais abusos de poder.

Quais os elementos do ato administrativo?

Os atos administrativos possuem elementos centrais e essenciais para sua caracterização, a saber:

• Competência: é o poder atribuído ao agente da Administração para praticar o ato.

• Finalidade: o objetivo legal que o ato deve alcançar.

• Forma: a maneira pela qual o ato é manifestado.

• Motivo: a situação de fato e de direito que enseja a realização do ato.

• Objeto: o conteúdo do ato, ou seja, a alteração no mundo jurídico que ele visa produzir.

Os atos administrativos só se qualificam como tais quando preenchem cinco elementos essenciais, cuja ausência acarreta nulidade do ato.

Conhecê-los é fundamental para analisar a conduta do Poder Público, identificar vícios e embasar teses de controle judicial em defesa dos direitos do cliente.

Ainda que não exista lei específica sobre atos administrativos, a Lei n.º 9.784/99, que disciplina o processo administrativo federal, oferece parâmetros valiosos para a compreensão desses conceitos.

Competência

A competência é um elemento ligado à capacidade jurídica de quem pratica o ato administrativo - ela deve responder a esta pergunta: quem praticou o ato tem legitimidade para praticá-lo?

Ou seja, o servidor público que praticou o ato, pode praticá-lo? A prática de tal ato está dentro das atribuições profissionais de seu cargo?

Por exemplo: é possível que o diretor de um órgão demita um servidor público? Ou este ato é privativo do Chefe de Estado à qual aquele órgão administrativo está vinculado?

Algumas regras de competência estão previstas no Artigo 11 da Lei nº. 9.784/99, que assim dispõe:

Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.

Existem, ainda, regras de delegação da competência, as quais sempre devem ser publicadas no Diário Oficial, vejamos:

Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.

Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.

...

Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.

Por fim, destacamos que alguns atos administrativos não podem ser delegados, a saber:

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;

II - a decisão de recursos administrativos;

III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Finalidade

A finalidade do ato administrativo decorre do próprio princípio da finalidade, que norteia a atuação da Administração Pública.

Segundo o elemento da finalidade, o ato administrativo não pode ser praticado para finalidade diversa do previsto em lei, ou para obtenção de interesses pessoas.

Um exemplo clássico é quando um político é nomeado Ministro, não por sua capacidade de exercer o cargo, mas para ter foro privilegiado.

Forma

A forma do ato administrativo é um de seus requisitos de validade, indicando que o ato administrativo deve ser praticado dentro dos padrões e parâmetros exigidos em lei.

O que é regra comum dos atos administrativos é que sejam praticados por escrito, fazendo parte de um processo administrativo, devendo conter data, local, órgão vinculado, destinatário e agente público que pratica o ato.

Motivo

A motivação é um dos requisitos essenciais dos atos administrativos, pois ela é a razão pela qual o ato é praticado - e ela precisa ser clara, objetiva e, acima de tudo, pública.

Apenas são dispensados da motivação os atos administrativos de mero expediente, que não afetem direitos de terceiros - sendo aqueles de mero impulso da atividade de gestão pública.

O dever de motivação, e os casos em que ela é obrigatória, estão previstos no Art. 50 da Lei do Processo Administrativo:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;

VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

§1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

§2º Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.

§3º A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.

Objeto

Por fim, temos o objeto do ato administrativo, ou seja, seu teor, o assunto a que ele se refere.

Não há ato administrativo vazio, sem conteúdo - e este objeto deve ser claro e delimitado, sendo vetada a prática de atos administrativos incertos ou abstratos.

Quais os 5 atributos dos atos administrativos?

Os atos administrativos, praticados na persecução do interesse público, distinguem-se dos demais atos jurídicos por cinco atributos fundamentais:

• Presunção de legitimidade: os atos são considerados legais até que se prove o contrário.
• Presunção de veracidade: acredita-se na veracidade dos fatos apresentados pela Administração.
• Imperatividade: a capacidade de impor obrigações ou restrições independentemente da concordância dos afetados.
• Autoexecutoriedade: a possibilidade de ser executado pela própria Administração, sem necessidade de ordem judicial, em certos casos.
• Tipicidade: os atos devem corresponder a tipos legais previamente definidos na legislação.

Presunção de legitimidade

A presunção de legitimidade dos atos administrativos significa que eles são legítimos, lícitos e válidos até prova em contrário - e o ônus desta prova fica a encargo de quem questiona sua legitimidade, e não da Administração Pública.

É o caso da multa de trânsito, que cabe ao motorista infrator provar sua razão.

Este atributo decorre do próprio princípio da legalidade, entendendo-se que como a Administração Pública só pode fazer o que a lei autoriza, se ela o fez, é porque há previsão legal para o seu ato.

• Fundamento: princípio da legalidade – se o ato foi praticado, presume-se que há previsão legal autorizadora.

• Exemplo: na multa de trânsito, cabe ao motorista infrator demonstrar a ilegalidade da penalidade para afastar sua exigibilidade.

Presunção de veracidade

O atributo da presunção de veracidade complementa a presunção de legitimidade, indicando que os atos administrativos são válidos até que se prove em contrário - e que possuam sua eficácia plena até ordem em contrário.

• Efeito prático: evita a paralisação automática da eficácia do ato sempre que ele for impugnado, conferindo segurança jurídica aos administrados.

Imperatividade

A seu turno, a imperatividade se refere à capacidade dos atos administrativos de importem obrigações ou constituírem direitos independentemente da concordância de seus destinatários.

Quando um auto de infração é lavrado, é o direito do Poder Público sendo imposto ao particular - ou seja, o interesse público se sobrepondo ao interesse privado. 

• Característica: o interesse público se sobrepõe ao interesse privado no momento em que o ato administrativo cria deveres ou condiciona direitos.

• Exemplo: o auto de infração de polícia administrativa impõe uma penalidade que o particular está obrigado a cumprir, sob pena de sanções adicionais.

Autoexecutoriedade

A autoexecutoriedade significa que a Administração Pública pode executar seus próprios atos, não dependendo de ordem ou autorização judicial para compelir que o particular cumpra com suas determinações.

Neste caso, uma ordem de interrupção de atividade não autorizada deve ser de pronto cumprida pelo particular, que poderá, ser quiser, recorrer ao Poder Judiciário para questionar o ato administrativo.

Aliás, estes são os casos mais comuns de controle judicial ao âmbito do direito administrativo - lembrando que todo ato administrativo está sujeito ao controle de legalidade pelo Poder Judiciário.

• Aplicação: ordens de interrupção de obra irregular podem ser imediatamente cumpridas pela própria Administração, cabendo ao particular, após o cumprimento, pleitear em juízo a anulação do ato.

• Controle judicial: mesmo nos casos autoexecutórios, o ato permanece sujeito ao controle de legalidade pelo Judiciário, resguardando garantias do administrado.

Tipicidade

Por fim, temos a tipicidade como um dos atributos dos atos administrativos, e significa que todo e qualquer ato praticado pela Administração Pública deve, além de corresponder ao interesse público, ser previamente previsto em lei.

Assim, ao contrário do direito privado, no direito público os atos administrativos devem estar previamente previstos em lei específica - caso contrário, não poderão ser praticados.

• Importância: impede a prática de atos “ad hoc” ou sem amparo legal, obrigando a Administração a atuar dentro dos limites estabelecidos por lei.

• Diferença em relação ao direito privado: enquanto no direito privado muitas condutas podem ser admitidas por analogia, no direito público todo ato deve ter previsão expressa na lei ou em norma regulamentar.

Qual a classificação dos atos administrativos?

Os atos administrativos podem ser classificados da seguinte forma:

• Ato Administrativo Vinculado;

• Ato Administrativo Discricionário;

• Ato Administrativo Simples, Complexo e Composto.

Dentro do regime jurídico de direito público, tal classificação implica nos efeitos jurídicos que os atos administrativos poderão produzir, sendo requisito para sua perfectibilização.

Ato Administrativo Vinculado

O ato administrativo vinculado é aquele cuja prática decorre do cumprimento de requisitos previamente previstos na legislação e, uma vez preenchidos, o ato deve ser praticado.

É o caso, por exemplo, da aposentadoria: se cumpridos os requisitos, o ato administrativo de concessão da aposentadoria deve ser praticado.

• Conceito: nasce da aplicação estrita da lei aos fatos: se preenchidos todos os requisitos legais, a autoridade competente é obrigada a praticá-lo.

• Efeito: não há margem para juízo de conveniência ou oportunidade; a atuação é rígida e previsível.

• Exemplo: concessão de aposentadoria quando o servidor atende aos critérios estatutários.

Ato Administrativo Discricionário

Já no ato administrativo discricionário, a lei não traz requisitos para sua realização, cabendo ao órgão público analisar a oportunidade e a conveniência de sua prática.

Isso ocorre quando existem requisitos subjetivos a serem analisados, como a cessão de um servidor para outro órgão, onde é preciso analisar o interesse público envolvido e decidir pela prática ou não do ato.

• Conceito: a vontade da administração pública encontra espaço para avaliar oportunidade e conveniência, dentro dos limites legais, antes de decidir pela prática do ato.

• Efeito: há espaço para o mérito administrativo, mas sem violar os princípios da legalidade e da finalidade.

• Exemplo: cessão de servidor a outro órgão, em que se pondera o interesse público e as necessidades da administração.

Ato Administrativo Simples, Complexo e Composto

Outra classificação interessante se dá entre ato administrativo simples, complexo e composto.

No simples, o ato decorre unicamente da vontade do ente público, podendo ser de um único servidor, de um órgão singular ou órgão colegiado.

Já no caso do ato complexo, o ato necessita da manifestação de vontade de mais de um órgão público.

Por fim, o ato composto depende de mais de uma vontade do Poder Público, normalmente precisando da aprovação de outro órgão para ser validade - como ocorre nas decisões de recursos administrativos em licitações, nas quais o pregoeiro decide o recurso, e submete seu parecer à autoridade hierarquicamente superior.

Outros tipos de atos administrativos

No âmbito dosatos da administração, além dos atos típicos de gestão e de expediente, existem outros tipos de atos administrativos que se distinguem pela finalidade, forma e efeitos.

Em todos os casos, trata-se de uma manifestação unilateral da vontade da administração pública, praticada por autoridade competente, que goza de prerrogativa legal e de supremacia sobre o administrado, podendo impor obrigações e criar direitos, independentemente de ordem judicial ou de ordem interna.

Ato Normativo

O ato normativo é aquele cuja finalidade é editar normas gerais e abstratas, dirigidas a um conjunto indeterminado de pessoas, em situação de direito ou de fato.

• Natureza vinculada: são atos vinculados, pois seu conteúdo está definido em lei e deve observar todos os requisitos legais para sua validade.

• Forma e revestimento: seu revestimento exteriorizador do ato administrativo é formal, geralmente por decreto ou regulamento, e deve ser expresso em lei.

• Efeitos: são atos pelos quais se estabelecem direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria, sendo exemplos de atos normativos os regulamentos, as instruções normativas e as portarias. Esses atos visam um fim imediato de organizar a conduta em conformidade com a lei e alcançar o final objetivado pela administração.

• Realização do ato administrativo: para sua edição, a autoridade competente deve verificar a conformidade com a lei, assegurar a formação de um ato regular e atender ao mérito administrativo, garantindo legitimidade e eficácia.

Atos Enunciativos

Os atos enunciativos são atos pelos quais a administração apenas declara ou constata fatos, sem criar, modificar ou extinguir direitos e obrigações.

• Natureza vinculada: diferem dos atos de gestão e dos atos normativos, pois não geram novas situações jurídicas; são atos administrativos em sentido restrito.

• Exemplos de atos: certidões, atestados, pareceres e ofícios que formalizam ato anterior ou comprovam um dado.

• Atos de expediente: integram os atos de expediente, pois são internos ou comunicativos, e destinam-se a instruir processos ou informar o administrado.

• Praticar atos enunciativos não exige análise de mérito administrativo: basta observar o fato, comunicar-se perante a administração e cumprir todos os elementos do ato.

• Competência: quase sempre envolvem apenas um órgão, não demandando intervenção de dois ou mais órgãos ou dois atos para sua efetivação.

Atos Punitivos

Os atos punitivos são aqueles que impõem sanções a particulares ou servidores, usando de sua supremacia para assegurar a ordem e a legalidade.

• Fundamento: apoiam-se em poder legal e na vontade da administração pública, exercendo discricionariedade ou vinculando-se estritamente aos fatos.

• Ato discricionário: muitos atos punitivos são atos totalmente discricionários, pois cabe ao administrador escolher a sanção adequada dentro dos limites legais, de acordo com o critério do administrador, motivo e gravidade.

• Motivo e objeto: é imprescindível a análise do motivo e objeto do impulso sancionatório, observando o devido processo legal e garantindo o contraditório e a ampla defesa, independentemente de ordem judicial.

• Efeitos: geram obrigações aos administrados, como multas, suspensões ou cassações, devendo atender a todos os requisitos legais e ser aplicados por autoridade competente.

Atos Ordinatórios

Os atos ordinatórios disciplinam o funcionamento interno da administração, sem criar direitos ou impor obrigações aos administrados.

• Natureza interna: são atos de expediente, expedidos para organizar serviços, fixar rotinas e delegar tarefas entre os agentes da administração pública.

• Vinculação: diferem dos atos punitivos e dos atos normativos, pois estão estritamente vinculados às normas internas e ao critério do administrador, não sendo atos totalmente discricionários.

• Cumprimento do ato: destinam-se ao cumprimento do ato administrativo, definindo procedimentos para execução de atividades, sem necessidade de manifestação do administrado.

• Independência de ordem: operam independentemente de ordem judicial e podem envolver vários níveis hierárquicos, mas não alteram situação jurídica externa aos serviços.

Vícios dos atos administrativos na Administração Pública

Vícios em atos administrativos ocorrem quando há irregularidades em algum dos elementos essenciais, podendo levar à sua anulação ou revogação - esses vícios podem afetar a legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência do ato.

E, uma vez identificado o vício, o Poder Público tem o dever de rever seu ato, em um exercício de controle administrativo e autoregulação, conforme preconiza a Súmula nº. 473 do Supremo Tribunal Federal:

STF - Súmula nº. 473: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Procedimento administrativo para extinção dos atos administrativos

A extinção do ato administrativo consiste em fazer cessar seus efeitos no ordenamento jurídico. A lei estabelece hipóteses e condições para a extinção, tais como cumprimento do ato, caducidade, anulação, revogação e convalidação. O procedimento deve observar:

• Instauração do procedimento
  • Iniciativa: pode ser requerida pelo administrado ou de ofício pela administração.
  • Autoridade competente: deve dar início ao processo independentemente de ordem judicial, exercendo sua prerrogativa legal.
• Instrução
  • Análise do motivo e objeto: verificação da razão de existir do ato e de sua finalidade.
  • Verificação de todos os elementos do ato e avaliação do mérito administrativo, assegurando a conformidade com a lei e a validade do ato.
  • Identificação de eventual invalidade do ato, quando houver vício, com causas previstas na lei.
• Decisão
  • Fundamentação: deve explicitar a base legal e o poder legal que autoriza a revogação (ato discricionário) ou anulação (ato vinculado).
• Efeitos:
  • Anulação: retroage os efeitos ao ato anterior, tornando-o nulo desde sua formação.
  • Revogação: alcança apenas efeitos futuros, sem retroagir.
• Comunicação e publicação
  • Cumprimento do ato: após decisão, a administração comunica o interessado e publica o ato, garantindo transparência e ciência de todos os atos praticados.
  • Observância de todos os requisitos legais para eficácia e segurança jurídica.
• Conseqüências
  • Garantia de respeito aos direitos do administrado e ao devido processo.
  • Em casos de anulação, reconhecimento da invalidade do ato, com efeitos ex tunc.
  • Na revogação, preservação da segurança jurídica das situações consolidadas.

Em cada fase, a administração, independentemente de ordem, deve praticar atos formais, respeitar prazos e assegurar o contraditório, perante a administração, preservando o mérito administrativo e o final objetivado pela administração.

O que diz a Teoria dos Motivos Determinantes?

A teoria dos motivos determinantes, trazida para o direito brasileiro pelo Professor Hely Lopes Meirelles, indica, em resumo, que quando a Administração Pública declara os motivos de seu ato, eles se vinculam ao mesmo, de modo que, se os motivos não se confirmam ou são falsos, o ato pode ser invalidado.

Ou seja: uma vez externados as razões que motivaram a prática de um ato, seja ele vinculado ou discricionário, o Poder Público passa a ficar vinculado a tais motivos e, caso eles se demonstrem insubsistentes, o ato será nulo.

Esta teoria é amplamente aceita no direito administrativo brasileiro, vejamos:

ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. OUTORGA DE DELEGAÇÃO DE NOTAS E DE REGISTRO NO ESTADO DO PARANÁ. RECURSO ADMINISTRATIVO. NULIDADE. AUSÊNCIA DE INTERESSE. PROVA ORAL. ERRO GROSSEIRO NA CORREÇÃO DA PROVA. CARACTERIZAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO PARA CONCEDER EM PARTE A SEGURANÇA.

1... a 10... (omissis)

10. Também é firme no STJ o entendimento de que, "de acordo com a teoria dos motivos determinantes, a razão exarada para fundamentar a prática de determinado ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação da vontade. O administrador está vinculado ao motivo exarado na sua decisão, mesmo quando não está obrigado a fazê-lo" (REsp n. 1.229.501/SP, relator Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 15/12/2016). A propósito: AgInt no MS n. 21.548/DF, relator Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 8/9/2021; RMS n. 56.858/GO, relator Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 11/9/2018.

11. Uma vez afastado o único fundamento adotado pela examinadora para considerar insatisfatória a resposta dada pelo candidato à Questão de n. 4, é de rigor que seja proclamada sua consequente anulação, seguindo-se a necessidade de atribuição de nova nota pela Banca Examinadora, a partir da premissa fática correta, qual seja, a de que a resposta dada à Questão de n. 4 efetivamente atendeu à exigência reclamada pela examinadora.

12. Recurso ordinário em mandado de segurança parcialmente provido.

(RMS n. 71.374/PR, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 14/3/2024, DJe de 25/4/2024.)

Conclusão

Entender os atos administrativos é fundamental para compreender o funcionamento da Administração Pública e seus efeitos na vida dos cidadãos - seu estudo permite identificar a legalidade e legitimidade das ações administrativas e, por consequência, para poder questioná-lo em processos judiciais e administrativos.

Seu pleno entendimento é fundamental na advocacia, pois é um dos temas mais comuns nos clientes - e certamente um dos temas centrais em grande parte dos processos judiciais que já enfrentamos.

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