Atos Administrativos

Atos administrativos são a forma como a Administração Pública gere a coisa pública e se relaciona com terceiros - sejam servidores, cidadãos, empresas e outros entes públicos.

Ao contrário dos atos normativos, que servem para regular situações (como as leis), os atos administrativos tem viés executivo, ou seja, servem para executar a vontade do Poder Público.

Eles estão presentes na vida de toda e qualquer pessoa, e são tema frequente de ações judiciais - assim, conhecer a natureza jurídica dos atos administrativos e saber como enfrentá-los, apontando ilegalidades, é essencial na atuação do advogado.

Neste artigo, iremos explorar os conceitos e nuances que envolvem o ato administrativo, como ato jurídico de direito público que pode ser questionado no Poder Judiciário, quando praticado de forma irregular ou afetar indevidamente seus clientes.

O que são atos administrativos?

Atos administrativos são declarações unilaterais de vontade, praticas pela Administração Pública no curso da gestão pública - ou seja, a forma como a manifestação de vontade do Poder Público é externada.

Assim, os atos administrativos são praticados a todo o momento, para as mais diversas finalidades, envolvendo os mais variados temas, por exemplo: servidores públicos, contratos, tributos, concursos públicos, etc.

Tais atos são fundamentais para que a função administrativa seja exercida, pois eles produzem efeitos internos e externo, regulando todo o funcionamento da Administração Pública.

E aqui temos um conceito amplo de Administração Pública - embora os atos administrativos sejam praticados de forma mais comum pelo Poder Executivo, eles também estão presentes nos Poderes Legislativo e Judiciário, quando do desempenho da função administrativa.

Quais os elementos do ato administrativo?

Os atos administrativos possuem elementos centrais e essenciais para sua caracterização, a saber:

• Competência: é o poder atribuído ao agente da Administração para praticar o ato.

• Finalidade: o objetivo legal que o ato deve alcançar.

• Forma: a maneira pela qual o ato é manifestado.

• Motivo: a situação de fato e de direito que enseja a realização do ato.

• Objeto: o conteúdo do ato, ou seja, a alteração no mundo jurídico que ele visa produzir.

Sem a presença de tais elementos, o ato administrativo é considerado nulo - assim, tem-se a importância de conhecê-lo para, na prática, para poder analisar a situação de seu cliente e buscar uma melhor tese judicial para questionar o ato praticado pelo Poder Público.

Embora não haja uma legislação específica acerca dos atos administrativos, a Lei nº. 9.784/99, que trata do processo administrativo federal, traz para o direito administrativo um grande norte sobre seus conceitos, como veremos a seguir.

Competência

A competência é um elemento ligado à capacidade jurídica de quem pratica o ato administrativo - ela deve responder a esta pergunta: quem praticou o ato tem legitimidade para praticá-lo?

Ou seja, o servidor público que praticou o ato, pode praticá-lo? A prática de tal ato está dentro das atribuições profissionais de seu cargo?

Por exemplo: é possível que o diretor de um órgão demita um servidor público? Ou este ato é privativo do Chefe de Estado à qual aquele órgão administrativo está vinculado?

Algumas regras de competência estão previstas no Artigo 11 da Lei nº. 9.784/99, que assim dispõe:

Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.

Existem, ainda, regras de delegação da competência, as quais sempre devem ser publicadas no Diário Oficial, vejamos:

Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.

Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.

...

Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.

Por fim, destacamos que alguns atos administrativos não podem ser delegados, a saber:

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;

II - a decisão de recursos administrativos;

III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Finalidade

A finalidade do ato administrativo decorre do próprio princípio da finalidade, que norteia a atuação da Administração Pública.

Segundo o elemento da finalidade, o ato administrativo não pode ser praticado para finalidade diversa do previsto em lei, ou para obtenção de interesses pessoas.

Um exemplo clássico é quando um político é nomeado Ministro, não por sua capacidade de exercer o cargo, mas para ter foro privilegiado.

Forma

A forma do ato administrativo é um de seus requisitos de validade, indicando que o ato administrativo deve ser praticado dentro dos padrões e parâmetros exigidos em lei.

O que é regra comum dos atos administrativos é que sejam praticados por escrito, fazendo parte de um processo administrativo, devendo conter data, local, órgão vinculado, destinatário e agente público que pratica o ato.

Motivo

A motivação é um dos requisitos essenciais dos atos administrativos, pois ela é a razão pela qual o ato é praticado - e ela precisa ser clara, objetiva e, acima de tudo, pública.

Apenas são dispensados da motivação os atos administrativos de mero expediente, que não afetem direitos de terceiros - sendo aqueles de mero impulso da atividade de gestão pública.

O dever de motivação, e os casos em que ela é obrigatória, estão previstos no Art. 50 da Lei do Processo Administrativo:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;

VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

§1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

§2º Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.

§3º A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.

Objeto

Por fim, temos o objeto do ato administrativo, ou seja, seu teor, o assunto a que ele se refere.

Não há ato administrativo vazio, sem conteúdo - e este objeto deve ser claro e delimitado, sendo vetada a prática de atos administrativos incertos ou abstratos.

Quais o 5 atributos dos atos administrativos?

Os atos administrativos, por ser praticados em atendimento e na persecução do interesse público, possuem atributos que os distinguem dos demais atos jurídicos, a saber:

• Presunção de legitimidade: os atos são considerados legais até que se prove o contrário.
• Presunção de veracidade: acredita-se na veracidade dos fatos apresentados pela Administração.
• Imperatividade: a capacidade de impor obrigações ou restrições independentemente da concordância dos afetados.
• Autoexecutoriedade: a possibilidade de ser executado pela própria Administração, sem necessidade de ordem judicial, em certos casos.
• Tipicidade: os atos devem corresponder a tipos legais previamente definidos na legislação.

Presunção de legitimidade

A presunção de legitimidade dos atos administrativos significa que eles são legítimos, lícitos e válidos até prova em contrário - e o ônus desta prova fica a encargo de quem questiona sua legitimidade, e não da Administração Pública.

É o caso da multa de trânsito, que cabe ao motorista infrator provar sua razão.

Este atributo decorre do próprio princípio da legalidade, entendendo-se que como a Administração Pública só pode fazer o que a lei autoriza, se ela o fez, é porque há previsão legal para o seu ato.

Presunção de veracidade

O atributo da presunção de veracidade complementa a presunção de legitimidade, indicando que os atos administrativos são válidos até que se prove em contrário - e que possuam sua eficácia plena até ordem em contrário.

Imperatividade

A seu turno, a imperatividade se refere à capacidade dos atos administrativos de importem obrigações ou constituírem direitos independentemente da concordância de seus destinatários.

Quando um auto de infração é lavrado, é o direito do Poder Público sendo imposto ao particular - ou seja, o interesse público se sobrepondo ao interesse privado.

Autoexecutoriedade

A autoexecutoriedade significa que a Administração Pública pode executar seus próprios atos, não dependendo de ordem ou autorização judicial para compelir que o particular cumpra com suas determinações.

Neste caso, uma ordem de interrupção de atividade não autorizada deve ser de pronto cumprida pelo particular, que poderá, ser quiser, recorrer ao Poder Judiciário para questionar o ato administrativo.

Aliás, estes são os casos mais comuns de controle judicial ao âmbito do direito administrativo - lembrando que todo ato administrativo está sujeito ao controle de legalidade pelo Poder Judiciário.

Tipicidade

Por fim, temos a tipicidade como um dos atributos dos atos administrativos, e significa que todo e qualquer ato praticado pela Administração Pública deve, além de corresponder ao interesse público, ser previamente previsto em lei.

Assim, ao contrário do direito privado, no direito público os atos administrativos devem estar previamente previstos em lei específica - caso contrário, não poderão ser praticados.

Qual a classificação dos atos administrativos?

Os atos administrativos podem ser classificados da seguinte forma:

• Ato Administrativo Vinculado;

• Ato Administrativo Discricionário;

• Ato Administrativo Simples, Complexo e Composto.

Dentro do regime jurídico de direito público, tal classificação implica nos efeitos jurídicos que os atos administrativos poderão produzir, sendo requisito para sua perfectibilização.

Ato Administrativo Vinculado

O ato administrativo vinculado é aquele cuja prática decorre do cumprimento de requisitos previamente previstos na legislação e, uma vez preenchidos, o ato deve ser praticado.

É o caso, por exemplo, da aposentadoria: se cumpridos os requisitos, o ato administrativo de concessão da aposentadoria deve ser praticado.

Ato Administrativo Discricionário

Já no ato administrativo discricionário, a lei não traz requisitos para sua realização, cabendo ao órgão público analisar a oportunidade e a conveniência de sua prática.

Isso ocorre quando existem requisitos subjetivos a serem analisados, como a cessão de um servidor para outro órgão, onde é preciso analisar o interesse público envolvido e decidir pela prática ou não do ato.

Ato Administrativo Simples, Complexo e Composto

Outra classificação interessante se dá entre ato administrativo simples, complexo e composto.

No simples, o ato decorre unicamente da vontade do ente público, podendo ser de um único servidor, de um órgão singular ou órgão colegiado.

Já no caso do ato complexo, o ato necessita da manifestação de vontade de mais de um órgão público.

Por fim, o ato composto depende de mais de uma vontade do Poder Público, normalmente precisando da aprovação de outro órgão para ser validade - como ocorre nas decisões de recursos administrativos em licitações, nas quais o pregoeiro decide o recurso, e submete seu parecer à autoridade hierarquicamente superior.

Vícios dos atos administrativos na Administração Pública

Vícios em atos administrativos ocorrem quando há irregularidades em algum dos elementos essenciais, podendo levar à sua anulação ou revogação - esses vícios podem afetar a legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência do ato.

E, uma vez identificado o vício, o Poder Público tem o dever de rever seu ato, em um exercício de controle administrativo e autoregulação, conforme preconiza a Súmula nº. 473 do Supremo Tribunal Federal:

STF - Súmula nº. 473: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

O que diz a Teoria dos Motivos Determinantes?

A teoria dos motivos determinantes, trazida para o direito brasileiro pelo Professor Hely Lopes Meirelles, indica, em resumo, que quando a Administração Pública declara os motivos de seu ato, eles se vinculam ao mesmo, de modo que, se os motivos não se confirmam ou são falsos, o ato pode ser invalidado.

Ou seja: uma vez externados as razões que motivaram a prática de um ato, seja ele vinculado ou discricionário, o Poder Público passa a ficar vinculado a tais motivos e, caso eles se demonstrem insubsistentes, o ato será nulo.

Esta teoria é amplamente aceita no direito administrativo brasileiro, vejamos:

ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. OUTORGA DE DELEGAÇÃO DE NOTAS E DE REGISTRO NO ESTADO DO PARANÁ. RECURSO ADMINISTRATIVO. NULIDADE. AUSÊNCIA DE INTERESSE. PROVA ORAL. ERRO GROSSEIRO NA CORREÇÃO DA PROVA. CARACTERIZAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO PARA CONCEDER EM PARTE A SEGURANÇA.

1... a 10... (omissis)

10. Também é firme no STJ o entendimento de que, "de acordo com a teoria dos motivos determinantes, a razão exarada para fundamentar a prática de determinado ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação da vontade. O administrador está vinculado ao motivo exarado na sua decisão, mesmo quando não está obrigado a fazê-lo" (REsp n. 1.229.501/SP, relator Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 15/12/2016). A propósito: AgInt no MS n. 21.548/DF, relator Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 8/9/2021; RMS n. 56.858/GO, relator Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 11/9/2018.

11. Uma vez afastado o único fundamento adotado pela examinadora para considerar insatisfatória a resposta dada pelo candidato à Questão de n. 4, é de rigor que seja proclamada sua consequente anulação, seguindo-se a necessidade de atribuição de nova nota pela Banca Examinadora, a partir da premissa fática correta, qual seja, a de que a resposta dada à Questão de n. 4 efetivamente atendeu à exigência reclamada pela examinadora.

12. Recurso ordinário em mandado de segurança parcialmente provido.

(RMS n. 71.374/PR, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 14/3/2024, DJe de 25/4/2024.)

Conclusão

Entender os atos administrativos é fundamental para compreender o funcionamento da Administração Pública e seus efeitos na vida dos cidadãos - seu estudo permite identificar a legalidade e legitimidade das ações administrativas e, por consequência, para poder questioná-lo em processos judiciais e administrativos.

Seu pleno entendimento é fundamental na advocacia, pois é um dos temas mais comuns nos clientes - e certamente um dos temas centrais em grande parte dos processos judiciais que já enfrentamos.

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