Controle dos atos da Administração Pública: até que ponto o Poder Judiciário pode intervir?

A tentativa de responder a essa pergunta revela uma incerteza prática para maioria dos advogados, especialmente os que militam na seara do direito administrativo.

Sobretudo, quando o ato administrativo nega, limita ou afeta alguma atividade empresarial ou conduta do cidadão.

É aí que os interessados procuram profissionais para judicializar suas questões.

Como ocorre o controle judicial do ato administrativo?

O controle do ato administrativo, se torna necessário quando o Estado agride algum valor do nosso sistema jurídico legal.

Neste momento, faz-se necessário que o Poder Judiciário intervenha para expurgar ameaça ou lesão de direitos de cidadãos ou empresas.

Tal situação ocorre, muitas vezes, quando a Administração adota discernimentos, sejam eles técnicos ou científicos, sem razoabilidade ou até mesmo desnecessários à estrita edição do ato.

Também ocorre, quando a Administração deixa de observar fielmente a finalidade precípua que é o atendimento ao interesse público.

De maneira geral, o controle do ato administrativo pela via judicial é visto como algo excepcional.

Porém, deveria ser justamente ao contrário. Ou seja: a ausência de revisão do ato administrativo é que deveria de uma excepcionalidade amplamente justificada.

Mas até que ponto o Poder Judiciário pode intervir no ato administrativo de autoridade do Poder Executivo?

O professor Phillip Gil França faz uma observação importante, que em uma mesma corte julgadora, é possível encontrar diversos posicionamentos sobre o tema, principalmente, quando estamos a adentrar o mérito do ato administrativo.

Para tentar trazer luz ele elenca que existe, no mínimo, 5 (cinco) situações estabelecidas no STF e no STJ sobre o controle do ato administrativo, a saber:

Casos que o Judiciário nega o controle do mérito administrativo:

“(…) 3. A concessão de isenção é ato discricionário, por meio do qual o Poder Executivo, fundado em juízo de conveniência e oportunidade, implementa suas políticas fiscais e econômicas e, portanto, a análise de seu mérito escapa ao controle do Poder Judiciário. Precedentes: RE 149.659 e AI 138.344-AgR. 4. Não é possível ao Poder Judiciário estender isenção a contribuintes não contemplados pela lei, a título de isonomia (RE 159.026). 5. Recurso extraordinário não conhecido” (STF, RE 344.331/PR, rel. Min. Ellen Gracie, j. 11.02.2003)

Utiliza-se do controle do mérito administrativo quando se trata de mero controle de legalidade.

“1. A jurisprudência do STJ admite, excepcionalmente, a concessão de efeito modificativo ao julgado em embargos de declaração. 2. É sabido que em tema de controle judicial dos atos administrativos, a razoabilidade, assim como a proporcionalidade, fundadas no devido processo legal, decorrem da legalidade, por isso que podem e devem ser analisadas pelo Poder Judiciário, quando provocado a fazê-lo. 3. A pena de demissão deve ser revista pelo Poder Judiciário, quando desarrazoada e desproporcional ao fato apurado no PAD, o que ocorreu nos presentes autos. Precedentes do STJ. 4. Embargos de declaração acolhidos com efeito modificativo para conceder a ordem de segurança” (STJ, EDcl no MS 9.526/DF 2004/0012.356-8, 3.ª Seção, rel. Min. Celso Limongi, j. 24.06.2009, DJe 03.08.2009).

Faz-se um controle do mérito administrativo indireto, sem assumir que o faz, tentando preservar o máximo dos princípios constitucionais, por meio de um exercício de ponderação de valores envolvidos:

“1. O art. 5.º, LV, da CF ampliou o direito de defesa dos litigantes, para assegurar, em processo judicial e administrativo, aos acusados em geral, o contraditório e a ampla defesa, com os meios e os recursos a ela inerentes. Precedentes. 2. Cumpre ao Poder Judiciário, sem que tenha de apreciar necessariamente o mérito administrativo e examinar fatos e provas, exercer o controle jurisdicional do cumprimento desses princípios. 3. Recurso provido” (STF, RMS 24.823/DF, 2.ª T., rel. Min. Ellen Gracie, j. 18.04.2006, DJ 19.05.2006)

Aceita-se o controle do mérito administrativo como regular dever do judiciário ou em casos excepcionais:

“1. Cabe ao Poder Judiciário verificar a regularidade dos atos normativos e de administração do Poder Público em relação às causas, aos motivos e à finalidade que os ensejam. 2. Pelo princípio da proporcionalidade, há que ser guardada correlação entre o número de cargos efetivos e em comissão, de maneira que exista estrutura para atuação do Poder Legislativo local. 3. Agravo improvido” (STF, Ag no RE 365.368/SC, rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 22.05.2007).

“(…) 2. A autoridade administrativa está autorizada a praticar atos discricionários apenas quando norma jurídica válida expressamente a ela atribuir essa livre atuação. Os atos administrativos que envolvem a aplicação de ‘conceitos indeterminados’ estão sujeitos ao exame e controle do Poder Judiciário. O controle jurisdicional pode e deve incidir sobre os elementos do ato, à luz dos princípios que regem a atuação da Administração (…). Recurso ordinário provido” (STF, RMS 24.699/DF, rel. Min. Eros Grau, j. 30.11.2004).

Afasta-se o controle do mérito administrativo em razão de inadequação de meio processual utilizado na pretensão jurisdicional encaminhada – caso de produção de provas em mandado de segurança

“(…) 2. Em sede de mandado de segurança é vedado ao Judiciário promover dilação probatória ou incursão no mérito administrativo. Precedentes. 3. Segurança denegada” (STJ, MS 8.584/DF 2002/0105752-7, 3.ª Seção, rel. Min. Hélio Quaglia Barbosa, j. 24.08.2004, DJ 06.09.2004, p. 163).

“1. É legítima a verificação, pelo Poder Judiciário, de regularidade do ato discricionário quanto às suas causas, motivos e finalidade. 2. A hipótese dos autos impõe o reexame de fatos e provas. Inviabilidade do recurso extraordinário. Súmula 279 do STF. Agravos regimentais aos quais se nega provimento” (STF, Ag no RE 505.439/MA, rel. Min. Eros Grau, j. 12.08.2008) (grifos nossos).