Tema 1323 do STF: loteria por agente privado exige delegação estatal e licitação

O que o STF decidiu no Tema 1323

O Supremo Tribunal Federal fixou, no Tema 1323 da repercussão geral, que a exploração de loteria por particulares não ocorre em regime de livre iniciativa.

A tese foi assentada no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 1.498.128, de relatoria do ministro Luís Roberto Barroso, por decisão unânime.

O entendimento foi firmado em outubro de 2024, e o acórdão de mérito transitou em julgado, o que confere caráter definitivo à orientação.

A tese aprovada tem a seguinte redação:

A execução do serviço público de loteria por agentes privados depende de delegação estatal precedida de licitação.

O fundamento constitucional central está no art. 175 da Constituição Federal, que submete a delegação de serviços públicos a prévia licitação.

Por se tratar de tese de repercussão geral, o entendimento deve ser observado por todos os juízos e tribunais do país, nos termos do art. 927 do Código de Processo Civil.

O caso concreto: a "Loteria dos Sonhos" do Ceará

O recurso teve origem em ação ajuizada por uma empresa de Fortaleza que pretendia explorar produto lotérico análogo à "Loteria dos Sonhos", ofertada pela Loteria Estadual do Ceará (Lotece).

A 11ª Vara da Fazenda Pública estadual havia concedido a autorização pleiteada.

A Turma Recursal, porém, reformou a sentença e negou a pretensão, por entender que a atividade lotérica, na condição de serviço público, exige licitação.

No STF, a empresa sustentou que outros particulares já operavam o serviço sem licitação, o que configuraria tratamento desigual caso a exigência recaísse apenas sobre ela.

O ministro Barroso rejeitou o argumento e ponderou que a operação irregular de terceiros não altera a natureza pública do serviço nem legitima a exploração sem delegação.

Para o relator, o Estado é o titular do serviço lotérico, que por isso não admite desempenho em regime de livre iniciativa.

Por que loteria é serviço público: as ADPFs 492 e 493 e a ADI 4986

A premissa de que loteria é serviço público não nasceu no Tema 1323.

Ela foi consolidada em 2020, no julgamento conjunto das ADPFs 492 e 493 e da ADI 4986, sob relatoria do ministro Gilmar Mendes.

Naquela ocasião, o STF afastou o monopólio da União sobre a exploração das loterias e reconheceu a competência dos Estados para operar seus próprios serviços lotéricos.

A Corte distinguiu duas dimensões da matéria.

A competência para legislar sobre o tema é privativa da União, conforme o art. 22, XX, da Constituição.

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

[...]

XX - sistemas de consórcios e sorteios;

Já a competência material para explorar a atividade pode ser exercida também pelos Estados, dentro das modalidades definidas pela legislação federal.

O Tema 1323 é, assim, um desdobramento lógico desse precedente: reconhecida a natureza de serviço público, a delegação a particulares atrai a regra do art. 175 e a exigência de licitação.

Efeitos práticos da tese

A primeira consequência é a vinculação dos demais órgãos do Judiciário, que devem aplicar a tese aos processos pendentes e futuros.

A segunda é o reconhecimento de que a exploração irregular preexistente não gera direito adquirido nem ampara pretensão isonômica.

Em outras palavras, o fato de empresas atuarem à margem da licitação não cria precedente para autorizar novas operações sem o procedimento.

A tese também alcança arranjos em que entes estatais delegam a operação a empresas privadas, que passam a depender de prévia licitação válida.

Para o setor, a decisão delimita com clareza quem pode explorar a atividade e sob quais condições.

Para o advogado, o Tema 1323 funciona como fundamento direto tanto para impugnar operações irregulares quanto para sustentar a exigência licitatória da Administração.

Atualizações jurisprudenciais: a disputa sobre as loterias municipais

Embora o Tema 1323 esteja encerrado, a controvérsia sobre os limites federativos da exploração lotérica permanece intensa.

O foco atual está nas loterias municipais, objeto da ADPF 1212, ajuizada em março de 2025 e relatada pelo ministro Nunes Marques.

Em 3 de dezembro de 2025, o relator deferiu medida cautelar para suspender, em todo o país, as leis e os atos municipais que criaram loterias e autorizaram apostas, além dos respectivos procedimentos licitatórios e contratos.

A decisão apoiou-se na competência privativa da União para legislar sobre sorteios e na ausência de "interesse local" que justificasse a atuação dos municípios.

O relator também invocou a Lei 14.790/2023, que centralizou no Ministério da Fazenda a regulação e o credenciamento das operadoras de apostas, sem estender essa possibilidade aos municípios.

Submetida a referendo no Plenário Virtual, a cautelar foi destacada pelo ministro Flávio Dino, o que deslocou a análise para o Plenário físico, ainda sem data definida.

Até o momento, a liminar permanece em vigor e as operações lotéricas municipais seguem suspensas.

O quadro se soma a outro precedente recente da Corte sobre o setor.

Na ADI 7640, o STF admitiu que loterias estaduais sejam operadas por um mesmo grupo econômico em mais de um Estado.

O conjunto desses julgamentos revela uma orientação consistente do Tribunal: conter a fragmentação regulatória e reafirmar o caráter público e licitável da atividade lotérica.

Perguntas frequentes

O que o STF decidiu no Tema 1323?

O STF decidiu que a exploração de loteria por agentes privados depende de delegação estatal precedida de licitação, por se tratar de serviço público.

Loteria é serviço público ou atividade privada?

A loteria tem natureza de serviço público, entendimento consolidado pelo STF desde o julgamento das ADPFs 492 e 493 e da ADI 4986, em 2020.

Uma empresa pode explorar loteria sem licitação?

Não. Segundo o Tema 1323, a atuação de particulares na atividade lotérica exige delegação estatal precedida de licitação, e a operação irregular já existente não afasta essa exigência.

O Tema 1323 vale para as loterias municipais?

O Tema 1323 trata da exigência de delegação e licitação para agentes privados.

A questão específica da competência dos municípios para instituir loterias é discutida na ADPF 1212, na qual o STF suspendeu, em caráter cautelar, as loterias municipais em todo o país.

Quais artigos da Constituição fundamentam a decisão?

A exigência de licitação para delegação de serviço público decorre do art. 175 da Constituição, e a competência privativa da União para legislar sobre sorteios está no art. 22, XX.

O Tema 1323 teve modulação de efeitos?

Por reafirmar jurisprudência já consolidada, o julgamento não estabeleceu modulação de efeitos, devendo a tese ser aplicada aos casos em tramitação.

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Conclusão

O Tema 1323 consolidou que a loteria é serviço público e que sua exploração por particulares depende de delegação estatal precedida de licitação.

Mais do que encerrar uma discussão pontual, a tese integra um movimento mais amplo do STF de reafirmação da competência estatal e do caráter público da atividade lotérica.

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