Continuidade delitiva em infrações administrativas: o que muda com a virada do STJ e como preparar seus clientes

A infração administrativa continuada deixou de ser tese automática

Durante mais de três décadas, a defesa contra autuações múltiplas tinha um caminho quase automático no Superior Tribunal de Justiça.

Diversas infrações da mesma natureza apuradas em uma única ação fiscalizatória eram tratadas como infração continuada, com imposição de multa singular.

Esse caminho deixou de estar disponível como regra geral.

Em 2026, as duas Turmas de Direito Público do STJ passaram a exigir previsão legal expressa para que a continuidade delitiva incida sobre infrações administrativas.

A mudança reorganiza a exposição econômica de empresas fiscalizadas e obriga o advogado a reconstruir a tese de defesa sobre outra base normativa.

O que o STJ decidiu — e o que ele não decidiu

O marco da virada é o AREsp 2.642.744-RJ, relatado pelo Ministro Gurgel de Faria e julgado pela Primeira Turma, por maioria, em 3/2/2026.

O caso teve origem em fiscalização do Inmetro realizada em 2014, que gerou 18 autos de infração posteriormente agrupados em 15 processos administrativos.

As instâncias ordinárias reconheceram infração continuada e substituíram as multas por sanção única, nos moldes do art. 71 do Código Penal.

O STJ reformou o acórdão do TRF2 e restabeleceu as penalidades.

A tese está registrada no Informativo de Jurisprudência n. 876, de 10 de fevereiro de 2026, nestes termos:

A aplicação da continuidade delitiva ou de outros institutos do Direito Penal às infrações administrativas somente é admitida quando houver previsão expressa em lei.

É importante delimitar o alcance da decisão.

O STJ não declarou que a Administração pode fracionar livremente uma conduta única em vários autos de infração.

O que a Corte afastou foi uma técnica específica de dosimetria: a importação analógica do art. 71 do Código Penal para reduzir a soma das multas.

A distinção entre quantidade de infrações e dosimetria da sanção é exatamente onde a defesa precisa se reposicionar.

O inteiro teor pode ser consultado no acórdão do AREsp 2.642.744.

O alinhamento da Segunda Turma em agosto de 2026

Quando a Primeira Turma mudou de posição, restou uma assimetria relevante dentro do próprio tribunal.

A Segunda Turma seguia aplicando a orientação histórica, o que abria espaço para resultados opostos conforme a distribuição do recurso.

Esse quadro se alterou no julgamento do AgInt no AREsp n. 2.937.639/RS, relatado pelo Ministro Teodoro Silva Santos, decidido por unanimidade em 4/8/2026 e noticiado no Informativo de Jurisprudência n. 898, de 25 de agosto de 2026.

Também ali a controvérsia envolvia autuações do Inmetro, com infrações de mesma natureza constatadas no mesmo estabelecimento e na mesma ação fiscal.

O colegiado registrou a impossibilidade de aplicar o art. 71 do Código Penal na ausência de disposição normativa específica que autorize a incidência.

Com isso, as duas Turmas de Direito Público passaram a operar sob a mesma premissa.

Vale registrar o que ainda não ocorreu: não há tese firmada em recurso repetitivo, não há súmula e não houve pronunciamento da Primeira Seção sobre o tema.

Tecnicamente, portanto, trata-se de convergência jurisprudencial entre órgãos fracionários, e não de precedente qualificado com eficácia vinculante nos termos do art. 927 do CPC.

O fundamento: o Tema 1.199 do STF e a autonomia do sancionador

O eixo argumentativo da virada é o Tema 1.199 da repercussão geral, julgado pelo STF no ARE 843.989/PR.

Aquele julgamento tratou da (ir)retroatividade da Lei n. 14.230/2021 e fixou tese em quatro itens sobre improbidade administrativa, exigência de dolo e regime prescricional.

A leitura que o STJ extraiu do precedente é mais ampla do que o objeto imediato da tese.

Segundo o relator, se a compreensão restritiva do STF vale para a improbidade — cujas sanções são mais graves e mais próximas do Direito Penal —, seria incoerente afastá-la em infrações puramente administrativas decorrentes de fiscalização rotineira.

A premissa adotada é a de que o Direito Administrativo Sancionador integra o regime jurídico-administrativo e não mantém relação de subordinação ao Direito Penal.

Daí decorre a conclusão central: lacunas do regime sancionador não podem ser preenchidas por institutos penais sem autorização normativa específica.

No caso concreto, a fiscalização estava amparada na Lei n. 9.933/1999, que disciplina as competências do Conmetro e do Inmetro e não trata da continuidade infracional.

A corrente divergente e o debate que permanece aberto

O tema não é pacífico no plano doutrinário, e registrar isso é parte da leitura técnica correta.

Ficou vencida a Ministra Regina Helena Costa, para quem a infração administrativa continuada é figura própria do Direito Administrativo Sancionador.

Nessa linha, o reconhecimento de ilícitos análogos constatados em uma mesma fiscalização não representaria transposição automática da regra penal, mas construção autônoma do próprio ramo.

Parte da doutrina acrescenta que o afastamento da analogia enfraquece um mecanismo historicamente utilizado em favor do administrado diante do poder punitivo estatal.

A corrente majoritária responde que a legalidade estrita opera nos dois sentidos, impedindo tanto a criação de sanções sem lei quanto a criação de atenuações sem lei.

Enquanto não houver julgamento uniformizador, os dois conjuntos de argumentos continuam disponíveis para sustentação e para eventual distinção.

Quando a continuidade ainda se aplica: o teste da lei setorial

A orientação atual não eliminou a infração continuada do ordenamento.

Ela deslocou a questão: em vez de perguntar se a analogia é cabível, o advogado precisa perguntar se a lei setorial prevê o tratamento unitário.

O próprio STJ indicou o modelo ao lembrar o REsp n. 2.087.667/RJ, julgado pela Primeira Turma em agosto de 2024, no qual a continuidade foi admitida porque havia norma expressa.

Trata-se do setor portuário, regido pela Lei n. 12.815/2013, cujo art. 48 dispõe:

Art. 48. Apurada, no mesmo processo, a prática de 2 (duas) ou mais infrações pela mesma pessoa física ou jurídica, aplicam-se cumulativamente as penas a elas cominadas, se as infrações não forem idênticas.

§ 1º Serão reunidos em um único processo os diversos autos ou representações de infração continuada, para aplicação da pena.

§ 2º Serão consideradas continuadas as infrações quando se tratar de repetição de falta ainda não apurada ou objeto do processo, de cuja instauração o infrator não tenha conhecimento, por meio de intimação.

Três elementos desse dispositivo merecem atenção prática.

O primeiro é o critério material da continuidade, ancorado na repetição de falta ainda não apurada.

O segundo é o marco de interrupção: a ciência formal da instauração do processo, por intimação, encerra a cadeia continuada.

O terceiro é a consequência processual, que impõe a reunião dos autos em processo único.

Em setores sem dispositivo equivalente, a tese da continuidade tende a ser rejeitada na origem.

A leitura da legislação setorial específica deixou de ser etapa acessória e passou a ser o primeiro ato da defesa.

Desdobramentos jurídicos e econômicos para o cliente

O efeito mais direto é a alteração da exposição financeira por evento de fiscalização.

Se cada irregularidade constatada pode gerar uma penalidade autônoma, o valor total deixa de ser função da gravidade do evento e passa a ser função da quantidade de itens autuados.

No caso do Inmetro julgado em 2026, a diferença entre multa única e multas somadas correspondeu a quinze penalidades restabelecidas.

Isso tem reflexo imediato em provisionamento contábil e em classificação de contingências, especialmente em empresas com operação capilarizada e fiscalização recorrente.

Há também um efeito sobre a estratégia de litigância, já que a expectativa de redução judicial da sanção era, muitas vezes, o fundamento econômico da decisão de discutir em juízo em vez de aderir a programas de pagamento com desconto.

No plano processual, teses já sustentadas em embargos à execução fiscal e em ações anulatórias com base exclusiva no art. 71 do Código Penal tornaram-se frágeis e precisam de complementação argumentativa.

Situações já cobertas por coisa julgada permanecem protegidas, e a virada jurisprudencial não é, por si, fundamento de rescisão.

Um último desdobramento é frequentemente ignorado: a mesma lógica de legalidade estrita pode ser invocada contra o administrado em outros institutos importados do Direito Penal.

Teses construídas sobre consunção, retroatividade da norma mais benéfica ou prescrição em moldes penais, em matéria ambiental, sanitária, de trânsito ou de agências reguladoras, merecem revisão preventiva pelo mesmo critério.

O que sobrou para a defesa: quatro frentes que não dependem do art. 71 do CP

A primeira frente é a unidade de conduta.

Discutir se houve uma ou várias infrações é questão de tipicidade administrativa, não de dosimetria, e não depende de analogia penal alguma.

Quando a Administração fraciona um único descumprimento em múltiplos autos, o argumento correto é a inexistência de pluralidade infracional, e não a continuidade.

A segunda frente é a dosimetria com base em direito positivo administrativo.

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, com a redação dada pela Lei n. 13.655/2018, traz parâmetros expressos no art. 22:

§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.

§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.

O ponto estratégico é que esses dispositivos são exatamente aquilo que o STJ exige: previsão legal expressa, e não analogia.

A terceira frente é a própria lei setorial, que costuma trazer critérios de gradação, atenuantes e limites de valor frequentemente ignorados na lavratura.

A quarta frente é o controle de proporcionalidade e de motivação do ato sancionador, inclusive quanto à demonstração concreta dos critérios utilizados na fixação do quantum.

Nenhuma dessas frentes depende do art. 71 do Código Penal, e todas permanecem intactas após a virada.

Como preparar seus clientes: roteiro de atuação preventiva

O reposicionamento não se esgota no contencioso e começa antes da fiscalização.

• Mapear a legislação sancionadora aplicável à atividade do cliente e identificar se há previsão de infração continuada, de reunião de autos ou de critérios próprios de dosimetria.
• Revisar contingências e provisões de autuações em andamento, considerando o cenário de soma de multas em vez de multa singular.
• Auditar internamente os itens sujeitos a regulamento técnico antes da visita fiscal, reduzindo o número de não conformidades passíveis de autuação em uma mesma ação.
• Estruturar protocolo de conduta durante a fiscalização, com registro do que foi constatado e em que momento, dado que a ciência formal da autuação pode ser decisiva nos regimes que preveem continuidade.
• Revisar peças em curso que se apoiem exclusivamente na analogia penal, migrando a fundamentação para unidade de conduta, LINDB e lei setorial.
• Monitorar eventuais embargos de divergência ou proposta de afetação sobre o tema, já que a orientação atual ainda não é vinculante.

Atualizações jurisprudenciais

O quadro consolidado até o momento é o seguinte.

A orientação histórica, favorável ao reconhecimento da infração continuada apurada em uma só ação fiscalizatória, está representada, entre outros, pelo AgInt no AREsp n. 1.356.452/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 9/2/2021, DJe de 17/2/2021.

A continuidade segue admitida onde há norma expressa, conforme o REsp n. 2.087.667/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em agosto de 2024, com fundamento no art. 48, § 2º, da Lei n. 12.815/2013.

A virada foi inaugurada pelo AREsp n. 2.642.744/RJ, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, por maioria, julgado em 3/2/2026, com acórdão publicado em 10/3/2026.

O alinhamento se completou com o AgInt no AREsp n. 2.937.639/RS, Rel. Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, por unanimidade, julgado em 4/8/2026.

O fundamento constitucional invocado é o Tema n. 1.199/STF, cuja tese trata da aplicação temporal da Lei n. 14.230/2021 e cuja ratio foi estendida pelo STJ ao sancionador em geral.

Até o fechamento deste texto, não há afetação ao rito dos recursos repetitivos nem enunciado sumular sobre a matéria.

Perguntas frequentes

A continuidade delitiva ainda pode ser aplicada em processo administrativo?

Sim, mas apenas quando a legislação aplicável ao setor previr expressamente esse tratamento.

Na ausência de norma específica, o STJ passou a rejeitar a aplicação analógica do art. 71 do Código Penal.

O entendimento do STJ é vinculante para juízes e tribunais?

Não no sentido técnico do art. 927 do CPC, porque não se trata de recurso repetitivo, de súmula nem de decisão da Primeira Seção.

Trata-se de orientação convergente das duas Turmas de Direito Público, com peso persuasivo elevado e tendência de replicação nas instâncias ordinárias.

Se a fiscalização lavrou vários autos no mesmo dia, meu cliente vai pagar todas as multas?

Não necessariamente, porque a decisão do STJ trata da técnica de redução, e não da validade de cada autuação.

Continua possível discutir se houve efetivamente pluralidade de infrações e se a dosimetria observou os critérios legais aplicáveis.

O que fazer com processos em que a continuidade já foi pedida?

O recomendável é aditar ou complementar a fundamentação antes da decisão, deslocando o eixo da analogia penal para unidade de conduta, LINDB e lei setorial.

Manter a peça apoiada exclusivamente no art. 71 do Código Penal aumenta o risco de improcedência.

A mudança atinge multas já discutidas com decisão transitada em julgado?

Não, porque a alteração de entendimento jurisprudencial não desconstitui por si a coisa julgada.

O impacto se concentra em processos em curso e em autuações futuras.

Quais leis ainda autorizam o tratamento continuado das infrações?

O exemplo reconhecido pelo próprio STJ é o art. 48 e seus parágrafos da Lei n. 12.815/2013, aplicável ao setor portuário.

A verificação deve ser feita caso a caso, na legislação que rege a atividade fiscalizada e o órgão autuante.

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Conclusão

A virada do STJ não retirou defesa do advogado, mas exigiu que ela seja reconstruída sobre direito positivo administrativo.

O antigo atalho da analogia penal cedeu lugar a um trabalho mais técnico, apoiado na lei setorial, na LINDB e na discussão sobre unidade de conduta.

Para o cliente, o efeito prático é econômico e imediato, porque a quantidade de itens autuados passou a determinar a quantidade de multas.

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