Aditivo acima de 25% nos contratos administrativos: o que decidiu o TCU?

O Tribunal de Contas da União enfrentou uma das principais controvérsias surgidas com a aplicação da Nova Lei de Licitações: os limites percentuais previstos no art. 125 da Lei nº 14.133/2021 também se aplicam às alterações contratuais realizadas por acordo entre a Administração e o contratado?

No Acórdão nº 1.753/2026 – Plenário, o TCU respondeu afirmativamente, mas reconheceu uma exceção relevante.

Segundo o Tribunal, tanto as alterações quantitativas quanto as qualitativas, sejam unilaterais ou consensuais, devem observar, como regra, os limites de 25% do valor inicial atualizado do contrato e de 50% no caso de reforma de edifício ou equipamento.

Excepcionalmente, contudo, a Administração poderá celebrar alteração consensual acima desses percentuais, desde que a medida seja indispensável à completa execução do objeto original e esteja acompanhada de fundamentação técnica, econômica e social.

O que estabelece o art. 125 da Lei nº 14.133/2021?

O art. 125 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que o contratado deve aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões determinados pela Administração até o limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato.

Nas reformas de edifícios ou de equipamentos, o limite para os acréscimos é ampliado para 50%.

A controvérsia decorre da redação do dispositivo, que remete expressamente às alterações unilaterais previstas no inciso I do art. 124 da Lei de Licitações.

Diante disso, formou-se o entendimento de que os percentuais do art. 125 não seriam aplicáveis às alterações realizadas por acordo entre as partes, disciplinadas pelo inciso II do art. 124.

Essa interpretação também se apoiava na comparação com a Lei nº 8.666/1993. A legislação anterior possuía dispositivo específico estendendo os limites às alterações consensuais, regra que não foi reproduzida expressamente na Lei nº 14.133/2021.

Qual foi a controvérsia analisada pelo TCU?

A consulta examinada pelo Tribunal estava relacionada aos contratos de supervisão e gerenciamento de obras.

Pretendia-se esclarecer se continuava válido, sob a vigência da Lei nº 14.133/2021, o entendimento de que esses contratos também deveriam observar o limite de 25% para acréscimos contratuais.

A unidade técnica sustentou que a nova lei não teria estabelecido limite percentual máximo para alterações consensuais. Também defendeu a possibilidade de alterações superiores a 25%, desde que não houvesse transfiguração do objeto e fosse preservado o desconto oferecido pelo contratado.

O relator, ministro Augusto Nardes, discordou dessa interpretação.

Para o ministro, a ausência de uma autorização expressa para superar os limites legais não poderia ser interpretada como uma permissão tácita para alterações contratuais sem limitação percentual.

O TCU concluiu, assim, que o art. 125 deve ser interpretado em conjunto com os princípios previstos no art. 5º e com as regras dos arts. 126 e 128 da Lei nº 14.133/2021.

O limite de 25% também vale para alterações consensuais?

De acordo com o Acórdão nº 1.753/2026 – Plenário, sim.

O TCU estabeleceu que os limites do art. 125 devem ser observados nas seguintes situações:

• alterações quantitativas;
• alterações qualitativas;
• alterações unilaterais;
• alterações realizadas por acordo entre as partes.

A decisão também exige que a alteração não transfigure o objeto originalmente licitado e preserve o desconto inicialmente oferecido pelo contratado.

Portanto, a simples concordância entre a Administração e a empresa contratada não é suficiente para afastar os limites percentuais.

O entendimento busca impedir que um contrato seja ampliado de maneira tão expressiva que passe a representar, na prática, uma contratação diferente daquela submetida à licitação.

É possível celebrar aditivo acima de 25%?

Sim, mas apenas excepcionalmente.

O TCU admitiu que alterações contratuais consensuais ultrapassem os limites do art. 125 quando forem necessárias à completa execução do objeto original.

Essa possibilidade não alcança as alterações impostas unilateralmente pela Administração. A superação dos percentuais depende de acordo entre as partes e de uma motivação especialmente robusta.

Além disso, a Administração deverá demonstrar, por escrito e de forma inequívoca, a viabilidade da medida sob três perspectivas.

Viabilidade técnica

A Administração deve comprovar que o contratado mantém as condições e garantias da proposta original.

Também deve demonstrar que a empresa possui capacidade técnica e econômico-financeira para executar a parcela adicional.

Não basta, portanto, afirmar genericamente que a continuidade do contrato é conveniente. É necessário demonstrar que o contratado efetivamente dispõe de estrutura, pessoal, experiência e capacidade financeira compatíveis com a ampliação.

Viabilidade econômica

O processo deve demonstrar que a continuidade do contrato é menos onerosa do que sua rescisão e a realização de uma nova contratação.

A análise deve considerar não apenas os preços do aditivo, mas também:

• os custos de encerramento do contrato;
• as despesas para realizar uma nova licitação;
• os custos de manutenção e vigilância durante a paralisação;
• os riscos de deterioração dos serviços ou das obras;
• os prejuízos decorrentes do atraso na entrega.

A comparação econômica deve ser documentada e baseada em elementos concretos.

Viabilidade social

A alteração deve antecipar os benefícios e o uso do objeto contratado pela sociedade.

Esse requisito evidencia que a superação do limite percentual não pode ser justificada apenas pela conveniência administrativa ou pela dificuldade de realizar uma nova licitação.

É necessário identificar quais benefícios públicos serão preservados ou antecipados, como a entrega de uma obra, a continuidade de um serviço essencial ou a redução dos impactos de uma paralisação.

Esses critérios foram expressamente indicados pelo TCU no item 9.2.2 do acórdão.

O objeto original precisa ser preservado

Mesmo quando os requisitos técnicos, econômicos e sociais estiverem presentes, o aditivo não poderá transformar o objeto contratado em outro substancialmente diferente.

A Administração não pode utilizar a alteração contratual para incluir prestações que deveriam ter sido submetidas a uma licitação própria.

O primeiro questionamento a ser realizado, portanto, é se os novos serviços, quantitativos ou soluções técnicas continuam integrando funcionalmente o objeto originalmente licitado.

Caso a alteração represente uma nova necessidade administrativa, independente e autônoma, o caminho adequado será, em regra, a realização de outro procedimento de contratação.

A decisão autoriza aditivos ilimitados?

Não.

O Acórdão nº 1.753/2026 não criou uma autorização geral para que gestores ultrapassem o limite de 25%.

O próprio TCU qualificou essa possibilidade como excepcional e condicionada à demonstração inequívoca de seus pressupostos.

A decisão também não estabelece um novo percentual máximo. Isso significa que, quanto maior for o acréscimo, maior deverá ser a qualidade da justificativa e mais rigorosa deverá ser a demonstração de proporcionalidade, vantajosidade e preservação do objeto.

Um acréscimo expressivo poderá indicar deficiência de planejamento, erro na elaboração do projeto ou tentativa de ampliar indevidamente a contratação.

A superação do limite não elimina eventual responsabilidade dos agentes ou profissionais que tenham provocado a necessidade do aditivo.

Quais documentos devem instruir o processo?

A Administração que pretenda celebrar uma alteração consensual acima do limite deve formar um processo administrativo completo e rastreável.

Entre os documentos recomendáveis estão:

• manifestação da fiscalização do contrato;
• parecer técnico sobre a necessidade da alteração;
• memória de cálculo dos novos quantitativos;
• justificativa para a preservação do objeto original;
• comprovação da capacidade técnica e econômico-financeira do contratado;
• pesquisa ou avaliação dos preços adicionais;
• comparação entre a continuidade e uma nova contratação;
• avaliação dos custos de paralisação ou rescisão;
• demonstração dos benefícios sociais da continuidade;
• manifestação jurídica;
• autorização motivada da autoridade competente;
• apuração das causas que tornaram o aditivo necessário.

A motivação deve ser produzida antes da formalização do termo aditivo. Não é adequado construir justificativas posteriormente apenas para regularizar uma alteração já executada.

O entendimento do TCU é incontroverso?

Não.

A decisão já provocou debate entre especialistas porque o art. 125 menciona expressamente as alterações unilaterais.

Parte da doutrina entende que a Lei nº 14.133/2021 optou deliberadamente por não estabelecer um teto percentual prévio para alterações consensuais, substituindo-o por um controle material baseado na motivação, proporcionalidade, isonomia, vinculação ao edital e preservação do objeto.

Sob essa perspectiva, o TCU teria ampliado, por interpretação sistemática, uma limitação que não consta expressamente da lei.

Ainda assim, no âmbito da Administração Pública federal, o Acórdão nº 1.753/2026 constitui uma referência relevante para a atuação dos gestores e dos órgãos de assessoramento jurídico.

Em termos práticos, a postura mais segura é tratar os percentuais do art. 125 como regra geral e a sua superação como medida excepcional, dependente de processo administrativo especialmente fundamentado.

Quais são os efeitos práticos para gestores e contratados?

O principal efeito da decisão é elevar o grau de cautela necessário na elaboração de aditivos contratuais.

Antes de ultrapassar o limite de 25%, a Administração deverá demonstrar que:

1. a alteração é consensual;
2. o objeto original continua preservado;
3. o acréscimo é indispensável à conclusão desse objeto;
4. o contratado permanece capacitado;
5. continuar o contrato é economicamente mais vantajoso;
6. a medida antecipa ou preserva benefícios sociais;
7. não existe solução menos gravosa ao interesse público.

Para os contratados, a decisão também reforça a necessidade de avaliar cuidadosamente os impactos operacionais e financeiros do aditivo.

A concordância com o acréscimo não deve ocorrer sem análise da capacidade de execução, dos novos custos, dos prazos e da necessidade de recomposição das garantias contratuais.

O que muda no planejamento das contratações?

O acórdão não reduz a importância do planejamento. Ao contrário, reforça que aditivos acima dos limites legais devem permanecer excepcionais.

A Administração deve desenvolver projetos, estudos técnicos preliminares, estimativas de quantitativos e orçamentos capazes de representar adequadamente a necessidade pública.

Quando a possibilidade de ampliação já era previsível desde o início, a utilização posterior de um aditivo expressivo pode indicar inadequação do planejamento ou restrição indevida da competitividade.

A excepcionalidade reconhecida pelo TCU deve ser utilizada para resolver situações concretas em que a continuidade do contrato seja comprovadamente mais adequada ao interesse público, e não para corrigir rotineiramente contratações mal dimensionadas.

Conclusão

O Acórdão nº 1.753/2026 – Plenário consolidou uma orientação importante sobre alterações contratuais na Lei nº 14.133/2021.

Para o TCU, os limites de 25% e 50% previstos no art. 125 alcançam, como regra, alterações quantitativas e qualitativas, unilaterais ou consensuais.

A superação desses percentuais é possível somente em alterações consensuais e em caráter excepcional, quando necessária à completa execução do objeto original e acompanhada de demonstração escrita das viabilidades técnica, econômica e social.

A decisão não representa uma autorização para aditivos ilimitados. Representa, na realidade, a substituição de uma proibição absoluta por uma possibilidade condicionada a um ônus argumentativo e documental elevado.

Para gestores, fiscais e assessorias jurídicas, a orientação prática é clara: quanto maior o aditivo, mais completa, concreta e transparente deverá ser sua fundamentação.